探寻中国经济发展的基层动力机制——记山东大学县域发展研究团队
“郡县治，天下安。”中国960万平方公里的国土空间，分布着2800多个县区单元，构建起我国经济发展和社会治理的坚实基层网络。在2022年的中央“一号文件”和《政府工作报告》中，“县域”一词高频出现，预示着未来一系列国家重大战略将进一步激发县域“细胞”的发展活力，夯实我国区域经济发展的实践基础。
在齐鲁大地，有一支成立8年且平均年龄不到40岁的研究团队，聚焦中国县域发展，实地调研的足迹遍及全国近百个县镇，跟进式数据收集覆盖2000余个县区，形成超过300项研究指标，通过科学严谨的经济学分析，探寻中国经济的基层动力机制。这支积极践行“把论文写在祖国大地上”的学术研究团队，就是山东大学县域发展研究院的青年学者群体。在院长黄凯南的带领下，他们从经济社会发展现实中提出问题、深化理论，通过一份份咨政报告为地方发展需要输送智力成果。这支经济学团队依托小小的县域空间，切实探索当代中国经济发展的学理天地，从精准扶贫到全面乡村振兴，取得了可喜的成绩。
县域：理解中国经济奇迹的学术“富矿”
黄凯南在组建县域发展研究团队之前，给经济学同行们留下的印象就是一位专注于经济学理论研究的“书斋型”学者。面对制度经济学、演化经济学的研究前沿，当时不满35岁的黄凯南即已发表多篇高水平学术论文，展现出学术新锐的理论旨趣。然而，他的更深层次的学术观察则在于：这些经济学理论的现实根基在哪里？学理研究绝不等于文献调研的成果，黄凯南并不满足于从理论到理论的探讨过程。“由于制度充满内生性，很难通过纯粹的数据分析和计量检验对制度进行实证研究。”他意识到，对现实案例开展系统性的实践研究与验证，一定是具有理论与实践相结合生命力的重要论域，改革开放以来，中国创造的经济奇迹无疑为广大经济学者的探索提供了最佳的观察场域。
县域发展，成为黄凯南学术目光投向的基础单元。这个学理兴趣点的产生，既是基于现实观察与理论思考，也源于他长期以来积淀的学术情怀。根据我国《宪法》规定，县级政府被赋予了经济、教育、卫生、城乡建设、财政、民政等事务管理权，承担着基层治理的主要工作，因而，基层治理的状况必然与地区的经济社会发展质量密切相关。
黄凯南与改革开放同龄，成长于福建闽南农村，亲身经历了沿海农村发展的巨大变化，“改革开放以来，县域竞争构成了中国高速增长独特的重要引擎，为中国超常规发展提供强劲动力。但是，相对于城市经济来说，县域经济发展不够充分，蕴藏巨大的发展潜力”。党的十八大以来，县域发展模式的转型升级，越来越成为我国经济社会发展转型升级的重要驱动力和基础支撑，乡村振兴、农业农村现代化、新型城镇化、城乡融合发展、共同富裕、要素制度改革、区域协调发展、治理能力现代化等系列重大改革和发展，都在县域层面积极开展。
实践证明，县域已成为全面深化改革的重要阵地。然而，县域发展现实如此重要，深入而富有成效的理论和政策研究却严重滞后。黄凯南认为，县域发展不仅是国家和区域经济发展的重大战略需求，对经济学研究而言，也是有待深度发掘的学术“富矿”。
一批朝气蓬勃的年轻学者，是凝聚为学术研究团队的人力资源前提，这决定了探索学术前沿的活力，特别是深入实地的调研，必然会引导理论思考与成果产出更“接地气”。
经济地理学专业出身的青年学者段昊在加入团队之前，曾参与国外的经济学和社会学的调研项目，有着丰富的实证研究经验，但刚回国时，他还着实经历了一段适应期。“之前关注的焦点集中在大城市，对中国县城和农业农村并不是太了解。”当走过山东、内蒙古、河北等中国北方几十个县，段昊对中国县域问题有了逐渐深入的认识，从大量的调研数据背后去发现深层次的经济社会规律，这让他很快触摸到中国当代经济发展的脉搏。“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。”这句话在黄凯南和团队成员们看来，意味着“不‘走出书斋’，做不了真学问”。团队成员、青年学者乔元波最初的学术背景偏重宏观研究与理论分析，所涉及的实证研究也以统计数据分析为主。加入团队后，因为经常开展实地调研，深入到政府部门、企业、农户和合作社了解实际情况，乔元波越发认识到，面对社会发展的多样性和复杂性，作为学者应该保持一种开放的心态和学习的态度，在县域研究中不仅需要将理论与实际相结合，还需要跨学科、跨业界合作，以此最大化实现经济学的应用价值。
2014年，山东大学县域发展研究院成立，当时中国有1929个县。如何了解中国发展进程中这些县域的总体发展面貌？基于这个现实问题，2015年初，团队的县域研究决定迈出重要的第一步——建立县域评价体系。此时，业界已有一些机构发布了诸如“百强县榜单”等县域发展水平排名等成果，给刚踏入这一领域的黄凯南团队不少启发。不过，团队成员也注意到，当时国内有影响的评价体系最多覆盖到前400名的县，我国近2000个县中绝大多数都进不了评价体系，自然无从知晓全国范围内的县域发展位次结构状况。“开展全覆盖的评估对于发展程度欠佳的县有着迫切的现实意义，可以让这些县了解到自身发展的薄弱之处在哪。”此外，就进入这些榜单的县域来看，大都是经济实力比较强的县，一些小而美、有特色、人民生活满意度高的地方却难以上榜，因而，迫切需要以多维视角来看待县域发展的“中国图谱”。于是，构建全覆盖、多视角的县域评价科学体系，是县域发展研究团队要切实完成的第一份“考卷”。
开展全覆盖、多视角县域发展评估
尽管确定了研究目标，但是不确定的是，第一次涉足县域发展评估领域的预期目标能否达成。
黄凯南与团队成员反复讨论理论构想和实现目标的路径，并广泛听取一些专家的意见建议。从理论设计、数据收集、数据分析到报告撰写，每个环节真正开展起来，都面临一系列现实难题。
课题开展过程中最大的难题就是数据不足，而要实现全国县域全覆盖的评估，数据需求量之巨大更是可想而知。当时已有的评价体系多采用各县主动上报数据的方法。最初，黄凯南团队也尝试了这一数据来源渠道，却发现效果并不乐观。除了面临部分县的婉拒之外，即便有意愿合作的县所上报的数据，也存在口径不一致、数据真实性无法核实的问题，采用这样的数据势必影响最终研究的科学性。经过几番讨论，团队成员最终决定，为保障研究的科学性和可重复性，只采用公开一致的数据。团队成员利用2010年第六次人口普查的长表数据进行分析，并结合其他的一些公开数据来源，通过建立计量经济学模型方法对年份较近的数据进行推断。同时，他们将分散在各类公开年鉴中的县域数据聚合起来，这样一套操作方法基本上克服了数据不足的问题。
如果说数据是评价体系的“血肉”，那么指标体系则是建构评价体系的“骨骼经络”。为了尽可能多维度地客观反映县域发展水平，团队综合研判国内国际的不同评价理念和要素内容。
2015年，党的十八届五中全会提出“着力践行以人民为中心的发展思想”，审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》将“坚持人民主体地位”确立为经济社会发展需要遵循的首要原则。深入学习这一重大执政理念，使黄凯南坚定了以县域居民发展作为评估宗旨的决心。同时，在定量分析中借鉴了联合国人类发展指数的收入、教育和预期寿命三个维度，不过在应用于具体评价研究时，团队意识到，还需要根据研究对象的特征进行拓展。基于这一思路，研究团队梳理全国近2000个县一致的数据后，将“收入指标”拓展为流量的人均 GDP和存量的人均储蓄，将“教育指标”拓展为平均受教育年限、文盲率、高等教育人群比重，将预期寿命拓展为“生活质量指标”并纳入了寿命和人居环境要素。“经过对全国一致数据的分析，我们发现以居民发展水平为切入点进行县域发展评估是比较可行的。”黄凯南表示。为此，团队成立了“中国县域居民发展研究与评价”课题组，在“以人为本”的视角下，设计了符合我国现有统计体系的居民发展水平评价方法。这项研究不仅创新性地提出了以“人的发展”作为县域发展的评价和比较的核心标准，而且是首次将全国除港澳台之外的1926个县域纳入评价，在评价指标上既侧重人均，也兼顾总量规模效应。
正是得益于上述分析与研究，团队成员对中国县域发展的共性特征及区域特性有了更深刻的认识，“很多规律是其他专著中没有提到的，使我收获很大。”段昊告诉记者。当课题组把全国所有的县纳入评估之后，发现许多县在居民收入、教育水平、生活水平三个方面的发展，普遍存在着不平衡和不协调的问题，并在空间上呈现一定的分布规律。基于分析，他们成功识别出6种典型的县域发展不协调的特征，并且发现县域居民发展在国土空间上形成了连片的五个发达区域和四个欠发达区域，县域普遍存在适龄劳动人口流失和就业机会不足问题。
课题组并未止步于指出问题，而是根据欠发达区域的不同特征，提出具体的对策建议，比如针对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区等县域居民发展的不平衡问题，课题组建议，加大力度给予政策和资金支持，下大力气补足基础设施、教育和医疗卫生等公共服务短板，提高居民自身发展能力；贯彻东部率先、西部开发、东北振兴和中部崛起的区域发展战略，鼓励发达地区与欠发达地区建立跨区域的县域协调发展合作组织；通过体制机制创新，加快破除各种阻碍要素、技术和产业转移与扩散的制度性障碍、地方性保护，提升不同区域县域之间的分工和合作水平。
2016年，团队首次发布的“中国县域居民发展指数”，吸引了社会广泛关注。民众、媒体看到的可能只是一套县域排名，学界同行们更关注的则是，这项研究依据的发展理念、设置的评价体系以及最终的分析结果、对策建议。时任国务院发展研究中心宏观部副部长孟春对研究成果表示肯定：“这份研究报告紧扣‘以人民为中心’的发展理念，指标设置合理科学，评价结果可靠可信，为未来县域科学发展提供了指导性方向。”尤其是该指数报告对当时县域发展存在不平衡和不协调问题的分析，“很有启发性，对于国家制定区域政策具有借鉴意义。”中国社会科学院农村发展研究所资深研究员党国英表示。作为指数发布依据的这份研究报告，得到了学界的广泛认可，入选中国智库索引“2017CTTI年度精品成果”，为团队赢得了荣誉。
由于许多数据来自于第六次人口普查的长表数据，再次进行评估则缺乏新的年度数据，团队适时调整了工作方向，将评估居民发展指数作为一个储备项目，待第七次人口普查县级长表数据发布之后再次推进。“届时将可以展示10年期间全国县域居民发展程度的变化特点和规律。目前这项工作正在进行当中。”黄凯南接受采访时说。
完善评价指标 增强数据能力
2015年，党的十八届五中全会首次提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，为我国全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标提供了具有全局性意义的发展思路、发展方向、发展着力点。新发展理念的提出与实践，推进了学界关于中国式现代化发展道路的学术观察与学理探索。
继“中国县域居民发展指数”研究成果发布之后，2017年，黄凯南团队率先将五大发展理念作为县域发展评估的重要理论框架，当时常见的县域评价体系鲜少关注新发展理念的绿色、协调、共享等方面。这项工作的开展对数据要求更高，如果仍以全国为尺度分析，将面临着数据不足的问题。因此，在工作初期，团队将着眼点放到山东省的县域单元。团队成立以来与山东各县政府机构建立良好的互动与合作关系，开展扎实的全省各县统计年鉴的收集工作，为拓展这项研究奠定了坚实的基础。
自2017年开始，黄凯南团队建立起来了相对完整的覆盖创新、绿色、协调、开放、共享五大发展理念指标体系，连续三年开展“五大发展理念下的山东县域科学发展评估”，总结了山东县域发展的特点和规律，研究框架、指标体系、分析方法也在此过程中不断创新和改进。2017年，团队创新性地将各县发布的财政预决算报告数据进行整理，纳入分析。财政预决算报告是每一个县级政府应当依法公开的资料，其涵盖的内容能够反映出县级的基本经济状况和民生、环保等方向的投入，有效补充了统计数据。2018年，团队进一步改善了指标体系。原有的指标体系在“绿色发展”方面比较薄弱，指标主要集中在植树造林和环保支出等，团队通过与一家专注于环境数据分析服务的非营利性环保组织开展合作，得以将大气、水和土壤污染情况纳入绿色发展指标研究，使绿色发展评估更科学。
长期以来，学者们多以省级和地级市为对象，而县域研究相对薄弱，主要原因在于县级数据的匮乏。“我们在开展工作的初期同样面临着数据不足的问题。”为获取有效数据，团队在尝试了各种途径频频“碰壁”后，决定自主建设数据库，增强数据整合与分析能力。从最初查阅国内所有公开出版的各类统计年鉴，总结归纳出一批可靠一致的县级数据来源，到加入整理的财政预决算报告数据，数据库建设初步踏上正轨。
2018年起，团队的数据库建设迎来新发展机遇，当年年底新旧动能转换数据研究中心成立，加入了从事数据收集、整理和挖掘的专职数据工程师，开始持续监测和挖掘县域层级的大数据。在数据中心的技术支持下，团队的数据收集能够达到企业层面。数据库基本能够涵盖县域经济社会发展的各个方面，为科学研究和决策咨询工作提供了有力支撑。“收集全国所有县的财政预决算报告并进行数据整理，这已变为我们的年度常规工作。”因而，2019年的“五大发展理念下的山东县域科学发展评估”的指标体系得到大幅改善，纳入了多项大数据指标作为数据来源，比如气候数据、高德POI数据、地理信息系统数据等。除了数据库，团队还同步建设了县域政策库和调查数据库。
近两年，团队的数据库和数据中心还为地方科学决策提供了智力支持。依托数据库的资料，团队已为各级政府提供十多份研究报告。数据中心利用大数据分析，在多个平台发布一系列数据可视化的文章，实现了经济学数据分析成果的通俗转化与大众传播。段昊坦言，大数据对团队的研究而言，不仅构成了重要的数据补充，甚至有时成为不可替代的数据来源。大数据使研究者可以触及总体状况。传统的经济学实证研究多采用抽样方法推断总体状况，而大数据直接触及总体的特征，避免了抽样方法可能带来的偏误；同时，大数据的实时性较之一般的统计年鉴更加快捷，可以为科学决策提供最新的分析依据。“比如，采用手机LBS大数据可以获得实时的人口数据，数据层级可以精确到乡镇、社区、村庄这些从公开统计数据中无法获得的层级，对于精准研究、精准施策可谓‘利器’。”近年来，大数据、脑神经科学、计算机科学等自然科学与工程技术、经济学等社会科学学科相互促进，深化了学界对于经济现象和人类行为的理解。
在县域研究中，黄凯南的“年轻派”团队不断尝试使用新理论、新方法。他们期待着，未来人工智能等技术能够帮助团队进一步提升整理和处理数据的能力，实时把握全国县域经济社会发展的状况，帮助地方及时预警，精准施策。
学术研究与服务地方良性互动
视野开阔的广角镜头，不能用于精微的局部特写。这条摄影原则，同样适用于社会科学的研究。要获得第一手的资料、掌握研究对象真实的情况，就无法离开实地调研。
“实地调研得来的感受和仅仅根据GDP等统计数据得来的认识是很不一样的。”在团队中，擅长数据分析的乔元波主要负责与县域产业转型升级相关的研究，他和团队成员在各个县市区调研产业发展情况，并与相关负责人座谈。乔元波在这些调研中常有特别的收获，“虽然产业发展的理论大都听起来很有道理，但是与发展的实际相比还是太过简化，发展中很多的实际约束都没有考虑进去，诸如路径依赖和带头人的重要作用等因素”。他坦言，经济发展的复杂现实需要理论和实践的密切结合，仅仅基于理论的分析难以解决实际问题。
在多年的县域研究过程中，走出书斋的研究团队感受最深刻的是，学术研究不是学者“单向度”可以完成的工作。
在地方开展调研的最初一段时期，他们一度重重受阻，比如调研所在地的不理解、语言不通、目标群体难以接近等问题。如今他们已经赢得越来越多地方政府、县镇企业、合作社、普通农户的认可乃至合作支持。其中，地方政府的支持在他们的研究中发挥着重要的作用。“比如研究主题选择，对于如何确定地方发展中亟须解决的真问题，既需要学者去主动了解和调研分析，更需要地方政府的主动引导和说明；在发现了合适的研究问题之后，对问题进行调研和数据采集是影响报告和决策质量的关键因素，如果地方政府能够为研究院调研团队的实地调研和数据收集提供帮助，有助于提升研究质量和服务的效能。”
团队之所以能很快形成学术研究与服务地方的良性互动，在很大程度上得益于他们与各地合作建立的工作站。
目前，团队已经建设了十余个工作站，分布于新疆伊宁县、福建晋江市、河南确山县、山东无棣县、山东昌邑市、青岛市即墨区、济南市章丘区、济南市济阳区、烟台市牟平区、烟台市蓬莱区等县区。“工作站提供了团队和地方政府沟通的平台，通过交流讨论，共同决定研究问题的选择。”黄凯南介绍说，比如在即墨工作站，近几年来围绕“新旧动能转换”“乡村振兴”“经略海洋”“城乡融合”等发展战略在即墨的开展落实情况，团队到相关部门、街道乡村和企业、合作社等地进行访谈调研，获得了大量第一手资料，在此基础上，结合统计数据和大数据开展综合分析。针对地方县域发展的普遍情况和问题，团队在调研和归纳总结的基础上，精准把脉地方脱贫的痛点、难点、堵点，找准乡村振兴的支点、亮点、增长点。实践出真知。团队形成了一份份凝聚着智力成果的咨政报告，提交给各级政府部门，为制定相关政策提供了参考依据。
调研交流时，很多县区地方表达了对外部智力的渴求，这让团队成员更加感受到开展县域研究的社会价值。河南省驻马店市确山县，曾是国家级扶贫开发重点工作县。团队深度参与山东大学针对河南省确山县的扶贫工作，在当地建立了工作站，多次组织科研骨干力量深入确山县开展产业发展、乡村振兴等多个主题的调研，走遍了确山县每个乡镇和街道，探访了多个贫困乡村的数十个扶贫项目，与政府相关部门、企业、乡镇、村两委座谈数十场。结合文献中的公开资料和县委、县政府提供的政府文件，研究团队从宏观和微观不同角度对确山县的发展情况进行了诊断，并提供了产业发展方向、农产品品牌建设、扶贫车间运营效率优化等9份咨政报告，其间还根据确山县的实际发展不断调整报告重点。“发展得不好的县市都是类似的，而发展得好的县市各有各的方法。不同县区有的以农业为主，有的注重工业，也有以外贸和服务业为主，这些发展重点差异表明地方发展具有极大的异质性和不平衡性。”基于这些发现，研究团队及时建议地方政府，在制定政策时应当考虑到不同地区的要素禀赋和发展实际，一刀切的政策往往达不到很好的实际效果。
8年来，研究团队围绕着国家一系列重大战略，综合了对中国县域发展的全景扫描和近景观察，真实见证了脱贫攻坚、乡村振兴、城乡融合、推动新型城镇化等决策部署在县域这一主战场取得的每一个决定性胜利，更重要的是采用经济学的理论方法、数据分析和实地调研，以学术论著、智库报告等方式，积极阐释了新时代中国县域发展的普遍性与特殊性规律，诸如对城乡融合、土地流转、产业发展、制度演化等问题的理论与实证分析，发表于《中国社会科学》《经济研究》《中国经济问题》《应用经济学》等国内外期刊，深化了学界对产业演化、区域经济学的理论探讨。
2022年中央“一号文件”以全面推进乡村振兴为主题，而县域是乡村振兴的主战场，也是城乡融合发展和推动新型城镇化的重要切入点。“一号文件”提出大力发展县域富民产业、加强县域商业体系建设和促进农民就地就近就业创业等政策措施；2022年政府工作报告也提出壮大县域经济，充分表明了在构建新发展格局中，县域是畅通国内大循环的重要环节。在坚持以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局中，县城的重要性也日益凸显。对于中央所释放出的县域发展的重要政策导向性，黄凯南感到由衷的振奋，在他看来，打通县域产业特色不鲜明、商业不发达和就业吸纳能力弱等痛点、堵点，将成为降低资源错配、畅通国民经济循环的重要任务；完善以县域为基本单元，县、乡、镇、村协同发展的城乡融合发展体制机制将是“十四五”期间的重点工作。
未来，县域发展研究团队将围绕国家重点战略需求，持续扎根县域发展研究，重点针对县域内城乡融合发展、三产融合与县域特色产业创新发展、要素配置制度改革、双碳战略下的县域高质量发展等问题，展开更加深入的学术研究，前景广阔。
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